Memahami Persekongkolan Tender

Istilah persekongkolan tender cukup sering kita dengar. Setiap kali muncul suatu proyek yang bermasalah, perhatian kita biasanya segera tertuju pada proses pemilihan pelaksana. Tidak jarang, secara spontan muncul dugaan bahwa telah terjadi persekongkolan dalam proses penentuan pemenang tender.

Namun, apa sebenarnya yang dimaksud dengan persekongkolan tender? Kapan suatu tindakan dapat dikategorikan sebagai persekongkolan? Dan apa saja dampak yang dapat ditimbulkan dari praktik tersebut?

Untuk memahaminya, kita perlu terlebih dahulu melihat pengertian dari masing-masing istilah, yaitu persekongkolan dan tender.

Apa yang Dimaksud dengan Persekongkolan?

Dalam Kamus Besar Bahasa Indonesia (KBBI), kata persekongkolan berasal dari kata sekongkol, yang berarti orang yang turut serta berkomplot melakukan kejahatan, kecurangan, dan sebagainya.

Dengan demikian, secara sederhana persekongkolan dapat dipahami sebagai perbuatan berkomplot atau bersepakat untuk melakukan suatu tindakan tertentu yang bersifat curang atau melawan hukum. Dalam konteks tertentu, persekongkolan juga dapat dimaknai sebagai tindakan beberapa pihak yang bekerja sama dengan tujuan memperoleh keuntungan melalui cara yang tidak semestinya.

Dalam perspektif hukum persaingan usaha, pengertian tersebut memiliki makna yang lebih spesifik.

Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1999 tentang Larangan Praktik Monopoli dan Persaingan Usaha Tidak Sehat, dalam Pasal 1 angka 8, mendefinisikan persekongkolan atau konspirasi usaha sebagai:

“Bentuk kerja sama yang dilakukan oleh pelaku usaha dengan pelaku usaha lain dengan maksud untuk menguasai pasar bersangkutan bagi kepentingan pelaku usaha yang bersekongkol.”

Sementara itu, Peraturan Komisi Pengawas Persaingan Usaha (KPPU) Nomor 3 Tahun 2023 tentang Pedoman Larangan Persekongkolan dalam Tender memberikan pengertian yang lebih luas. Persekongkolan didefinisikan sebagai bentuk kerja sama yang dilakukan oleh pelaku usaha dengan pelaku usaha lain dan/atau pihak terkait dengan pelaku usaha lain dengan maksud untuk menguasai pasar bersangkutan bagi kepentingan pelaku usaha yang bersekongkol.

Dari kedua pengertian tersebut, dapat dipahami bahwa unsur penting dalam persekongkolan adalah adanya kerja sama atau kesepakatan antara pihak-pihak tertentu yang bertujuan memberikan keuntungan bagi pihak yang bersekongkol dan pada saat yang sama dapat mengganggu persaingan yang seharusnya berlangsung secara sehat.

Lalu, Apa yang Dimaksud dengan Tender?

Menurut Peraturan Presiden Nomor 12 Tahun 2021 tentang Perubahan atas Peraturan Presiden Nomor 16 Tahun 2018 tentang Pengadaan Barang/Jasa Pemerintah, dalam Pasal 1 angka 36, tender adalah metode pemilihan untuk mendapatkan Penyedia Barang/Pekerjaan Konstruksi/Jasa Lainnya.

Tender merupakan salah satu metode pemilihan penyedia dalam pengadaan barang/jasa pemerintah. Selain tender, terdapat metode pemilihan lainnya, antara lain e-purchasing, pengadaan langsung, penunjukan langsung, dan tender cepat.

Tender digunakan dalam kondisi ketika metode pemilihan penyedia lainnya tidak dapat digunakan, sesuai dengan ketentuan yang berlaku dalam peraturan pengadaan barang/jasa pemerintah.

Sementara itu, dalam KBBI, tender antara lain diartikan sebagai tawaran untuk mengajukan harga, memborong pekerjaan, atau menyediakan barang.

Pengertian yang serupa juga dapat ditemukan dalam Peraturan KPPU Nomor 3 Tahun 2023, yang mendefinisikan tender sebagai tawaran mengajukan harga untuk memborong suatu pekerjaan, mengadakan barang-barang, atau menyediakan jasa.

Dengan demikian, secara sederhana, tender merupakan suatu proses kompetitif untuk memperoleh barang, pekerjaan, atau jasa melalui penawaran dari para peserta yang memenuhi persyaratan yang telah ditentukan.

Apa Itu Persekongkolan Tender?

Jika pengertian persekongkolan dan tender tersebut digabungkan, maka persekongkolan tender dapat dipahami sebagai kerja sama atau kesepakatan antara dua pihak atau lebih dalam proses tender yang bertujuan mengatur hasil tender atau memenangkan peserta tertentu sehingga mengakibatkan atau berpotensi mengakibatkan persaingan usaha tidak sehat.

Larangan terhadap persekongkolan dalam tender secara khusus diatur dalam Pasal 22 Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1999.

Ketentuan tersebut pada pokoknya melarang pelaku usaha bersekongkol dengan pihak lain untuk mengatur dan/atau menentukan pemenang tender sehingga dapat mengakibatkan terjadinya persaingan usaha tidak sehat.

Artinya, persoalan persekongkolan tender bukan semata-mata mengenai adanya kesepakatan antara beberapa peserta tender. Yang menjadi persoalan hukum adalah ketika kesepakatan atau tindakan tersebut digunakan untuk mengatur hasil tender dan berdampak pada terganggunya persaingan usaha yang sehat.

Bagaimana Persekongkolan Tender Dilakukan?

Adrian Sutedi dalam bukunya Aspek Hukum Pengadaan Barang dan Jasa menjelaskan bahwa persekongkolan dalam tender dapat dilakukan melalui kerja sama antara dua pihak atau lebih, baik secara terang-terangan maupun diam-diam.

Bentuknya antara lain dapat berupa tindakan menyesuaikan dan/atau membandingkan dokumen tender sebelum penyerahan, menciptakan persaingan semu, menyetujui atau memfasilitasi tindakan tertentu, maupun tidak menolak suatu tindakan meskipun mengetahui atau sepatutnya mengetahui bahwa tindakan tersebut dilakukan untuk mengatur dan memenangkan peserta tender tertentu.

Dari uraian tersebut, setidaknya terdapat beberapa hal yang perlu diperhatikan dalam memahami persekongkolan tender, yaitu:

Pertama, melibatkan dua pihak atau lebih.

Persekongkolan pada dasarnya merupakan tindakan bersama yang melibatkan lebih dari satu pihak. Kerja sama tersebut dapat terjadi antara sesama pelaku usaha maupun melibatkan pihak lain yang memiliki keterkaitan dengan proses tender.

Kedua, dapat dilakukan secara terang-terangan maupun diam-diam.

Persekongkolan tidak selalu dilakukan melalui kesepakatan tertulis atau komunikasi yang secara eksplisit menyebutkan adanya pengaturan pemenang. Dalam praktiknya, bentuk persekongkolan dapat dilakukan secara tersembunyi melalui berbagai tindakan yang pada akhirnya mengarah pada tujuan yang sama.

Ketiga, dapat berupa penyesuaian atau pertukaran informasi terkait dokumen tender.

Misalnya, peserta tender saling mengetahui atau menyesuaikan dokumen penawaran sebelum dokumen tersebut disampaikan kepada penyelenggara.

Keempat, menciptakan persaingan semu.

Tender pada hakikatnya membutuhkan persaingan antarpeserta. Apabila persaingan tersebut hanya dibuat seolah-olah ada, sementara hasilnya telah diatur sebelumnya, maka tujuan kompetitif dari tender menjadi terganggu.

Kelima, terdapat tindakan yang memfasilitasi atau mengamini pengaturan pemenang.

Persekongkolan tidak selalu dilakukan oleh pihak yang secara langsung menentukan pemenang. Pihak yang mengetahui adanya pengaturan dan kemudian memberikan fasilitas atau turut mendukung terjadinya pengaturan tersebut juga dapat menjadi bagian dari persoalan yang perlu diperiksa.

Mengapa Persekongkolan Tender Dilarang?

Tender pada dasarnya dirancang untuk menghadirkan persaingan. Peserta diberikan kesempatan untuk menawarkan barang, pekerjaan, atau jasa dengan persyaratan dan mekanisme yang telah ditentukan.

Persaingan tersebut diharapkan menghasilkan proses pemilihan yang objektif serta memberikan kesempatan yang wajar kepada peserta untuk memenangkan tender berdasarkan kemampuan dan penawaran mereka.

Persekongkolan dapat menghilangkan atau mengurangi persaingan tersebut. Ketika pemenang telah diatur sebelumnya, peserta lain dapat kehilangan kesempatan untuk bersaing secara wajar. Pada akhirnya, proses tender dapat berubah dari sebuah proses kompetitif menjadi sekadar formalitas untuk melegitimasi pemenang yang telah ditentukan sebelumnya.

Karena itu, memahami persekongkolan tender tidak cukup hanya dengan melihat siapa yang akhirnya memenangkan tender. Yang lebih penting adalah melihat bagaimana proses menuju penentuan pemenang tersebut berlangsung dan apakah terdapat tindakan bersama yang bertujuan mengatur hasil tender serta menimbulkan persaingan usaha tidak sehat.

Oleh : Sodik, S.H., M.H. 

(advokat/legal consultant, expert pada hukum persaingan bisnis, kontrak, konstruksi dan pengadaan barang dan jasa)